要点提示

    □加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。从各国运用司法手段保护生态环境的经验来看，最重要的就是要建立我国环境公益诉讼制度。

    □随着环境公益诉讼理论的广泛传播，两大法系的国家都在研究和实践环境公益诉讼，我国也不例外，这为构建我国环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。

    □构建我国环境公益诉讼制度，一方面，应当修改我国环境保护法第六条，另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼的程序。

    □建立综合性的环境保护审判庭，形成专业化审判队伍，将涉及到环境保护诉讼案件全部集中审理，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题，有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。

    □我们应当借鉴英国、法国的经验，建立以“自愿保险为主，强制保险”为辅的环境污染责任保险制度。

  　　党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。由此可见，党中央、国务院都将我国环境保护提到了一个更高的层次，即建设生态文明。我们认为，加强环境保护，建设生态文明，就必须创新环境保护机制，充分发挥司法机关的能动作用，补充环境行政执法的不足。

  　　从各国运用司法手段保护生态环境的经验来看，最重要的就是要建立我国环境公益诉讼制度。

  　　一、当前我国环境公益诉讼的障碍

  　　公益诉讼是与私益诉讼区分而言。私益诉讼是保护个人合法权益的诉讼，仅与案件有直接利害关系的人才可提起。而公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡民事主体均可提起，起诉人与案件并无直接的利害关系，而有间接的利害关系。１９７０年美国《清洁空气法》中最早确立了公民诉讼（环境公益诉讼制度），之后英国、德国等国家逐步建立了各自的环境公益诉讼制度。在我国随着生态环境恶化以及公民环境保护意识的提高，开展环境公益诉讼具有重大的现实意义。但是现行法律的规定严重阻碍了我国环境公益诉讼的理论研究及司法实践。环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。民事环境公益诉讼是指一切单位（含法人、社团组织、企事业单位）或者公民，对破坏生态环境，危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人提起的民事诉讼。行政环境公益诉讼是指公民、法人、社团组织对行政机关就破坏生态环境，危害社会公共利益或者造成社会公共利益损失的行为人不作为而提起的行政诉讼。刑事环境公益诉讼是指被告人破坏生态环境的犯罪行为造成了社会公共利益的损失，而由检察机关提起刑事附带民事诉讼。这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如我国行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”，民事诉讼法第一百零八条规定“原告必须与案件具有直接利害关系”。两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属于原告。而环境公益诉讼恰恰相反，它有时没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益，诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼利益归属于社会。两大诉讼法的这种规定必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。从实体法来看，我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权，相反环境保护法、水污染防治法等相关法律规定直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。从司法实践来看，人民法院审理公益诉讼案件既缺乏程序法的规定，也缺乏实体法的依据，故很难受理公益诉讼案件。随着我国经济建设的高速发展，社会的文明进步，公民生态环保意识的不断提高，环境问题公益化的趋势越来越明显，然而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，尽快建立我国环境公益诉讼制度已势在必行。

  　　二、建立我国环境公益诉讼制度的基础

  　　随着环境公益诉讼理论的广泛传播，两大法系的国家都在研究和实践环境公益诉讼，我国也不例外，这为构建我国环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。

  　　（一）法律和政策基础

  　　我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。根据该规定，国家应当建立各项制度，通过各种途径实现保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的目的。而环境公益诉讼制度正是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害的有效手段之一。因此，宪法的该条规定为我们构建环境公益诉讼制度奠定了坚实的基础。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”，这就为公民运用公益诉讼制度管理国家生态环境事务提供了宪法依据。我国环境保护法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这条规定为公民以提起环境公益诉讼的形式行使控告权利提供了空间。我国刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼。这条规定为刑事环境公益诉讼提供了直接的依据。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。

  　　（二）理论基础

  　　随着世界各国对环境公益诉讼理论的完善和发展，我国学术界对环境公益诉讼的理论研究也是如火如荼，虽然学术研究形成百花齐放，百家争鸣的景象，但是对“公众环境权”和“信托理论”已基本形成共识。当环境公益的维护日益成为主流社会价值时，迫切要求赋予特定的主体享有一定的权利来实现对环境公益的保护，这种权利就是我们所说的“公众环境权”。创设“公众环境权”是社会进步和时代发展的必然产物。构建环境公益诉讼制度是公众环境权从理论到实践，从立法保障到法律实施的必由之路。“信托理论”包括公共信托理论和诉讼信托理论。公共信托理论是建立诉讼信托理论的基础，当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时,国家就有义务保护信托的财产不受损害,于是产生了诉讼信托。信托理论对我国环境公益诉讼立法有重要借鉴意义。根据公共信托理论，国家或政府作为受托人对于环境资源依法行使所有权和环境行政管理权，承担环境保护的义务，当国家或政府履行义务缺失时，则一切公民、单位均可根据诉讼信托理论代位行使诉权，提起环境公益诉讼。这些学术研究成果均可以成为我们构建环境公益诉讼制度的理论基石。

  　　（三）司法实践基础

  　　实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。2003年4月22日山东省乐陵市人民检察院针对污染环境的金鑫化工厂,提起环境民事公诉,请求法院判决停止侵害、排除妨碍、消除危险。同年5月9日,乐陵市人民法院作出判决,要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。2003年11月，四川省阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。这些审判实践的有益探索具有重大的现实意义，为我国环境公益诉讼理论研究及构建环境公益诉讼制度提供了较好的范例。

  　　三、关于建立我国环境公益诉讼制度的几条建议

  　　（一）建立环境公益诉讼程序

  　　构建我国环境公益诉讼制度，一方面，应当修改我国环境保护法第六条，明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，也有保护环境的权利，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。对造成环境污染，危害公共环境利益的单位和个人有权提起环境公益诉讼”。我们建议在该法第四十一条增加一款，规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。造成环境污染，危害公共环境利益的应当承担赔偿责任”。通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼的程序，并着重解决以下几个问题：

  　　1.关于起诉主体。按照环境公益诉讼的不同类型，起诉主体也有所不同。我国刑事诉讼法对刑事环境公益诉讼已作出安排，可依法由检察机关提起刑事附带民事诉讼。在民事环境公益诉讼起诉主体方面，按照我国的宪法、人民检察院组织法的规定,人民检察院属于法律监督机关,它有保护国家和公共环境利益、制止环境不法行为的职责,因此,检察机关当然具有提起民事环境公益诉讼的资格。根据我国环境保护法、土地管理法等相关部门法的规定，相关行政机关代表国家管理相关事务，行使所有权人的权利，因此行政机关也有权提起民事环境公益诉讼。根据“公众环境权”和“诉讼信托理论”，一切单位（含法人、社团）、公民均有权提起民事环境公益诉讼。在行政环境公益诉讼的起诉主体方面，具有行政管理职能的相关行政机关是被告，而人民检察院，一切单位、公民都可成为原告。

  　　2.关于诉讼管辖。在级别管辖方面，民事、行政环境公益诉讼涉及的理论及实践问题较多，疑难复杂程度较大，法律适用较新，如涉及案件的立案审查，诉讼主体的确定，举证责任的分配，损害行为的因果关系，损害后果的认定，法律法规的适用等等问题，因此该类一审案件应由中级人民法院管辖。在地域管辖方面，可由被告住所地、侵权行为地的中级人民法院管辖。跨省市行政区域的河流污染案件，可由高级法院指定某中级法院或海事法院集中管辖。

  　　3.关于举证责任。民事环境公益诉讼中，在认定侵权的归责原则上适用无过错责任原则，在举证责任分配上适用举证责任倒置，即被告在因果关系、免责事由上负有举证责任。在行政环境公益诉讼，原告负有证明行政机关不作为的举证责任。

  　　4.关于鉴定。在民事环境公益诉讼中，涉及到两个方面的鉴定，一是损害行为与损害结果之间的因果关系鉴定，二是损害后果的鉴定，即损失评估。根据举证责任倒置的规定，对损害行为与损害结果之间的因果关系鉴定应当由被告申请。而对损害后果的鉴定则应当由原告申请。申请鉴定费用由败诉方承担。

  　　5.关于诉讼费。民事环境公益诉讼的目的是保护生态环境，维护社会公共利益。诉讼利益归属于社会，诉讼成本应当由社会承担。因此，原告起诉时可缓缴诉讼费，若判决原告败诉，则应免交诉讼费，若判决被告败诉，则应判决由被告承担。

  　　6.关于禁令判决。环境公益诉讼的目的是为了保护生态环境，维护社会公共利益，因此在污染企业的生产行为可能会对生态环境造成损害时，若不及时禁止其行为，将可能给生态环境造成难以弥补的损失，此时允许提起民事环境公益诉讼，原告可请求人民法院作出禁止被告为一定行为的禁令判决。

  　　（二）建立综合性的环境保护审判庭

  　　涉及环境保护的诉讼，在我国分别由三大诉讼法调整，环境公益诉讼制度建立后，还涉及到公益诉讼和私益诉讼两大范畴，这类案件一般具有涉及面广、专业性强、法律适用难、诉讼周期长等特点。同时，法院在审理涉及环境保护的诉讼案件时，无论是私益诉讼还是公益诉讼，也无论是民事、刑事还是行政诉讼，都应当发挥司法的能动性，在判处当事人或者被告人承担民事、行政或者刑事责任时，都应当考虑对生态环境、自然资源的保护和恢复。因此，建立综合性的环境保护审判庭，形成专业化审判队伍，将涉及到环境保护诉讼案件全部集中审理，有利于统一执法尺度，提高案件质量，降低司法成本，有利于协调解决审判实践中的“行民交叉”和“刑民交叉”问题，有利于充分发挥司法审判的宣示和教育功能。在这方面，贵阳、无锡、昆明、玉溪等中级法院都成立了综合性的环境保护审判庭，这项工作值得我们进一步探索、总结和推广。

  　　（三）建立环境保护公益基金

  　　生态环境的保护人人有责，作为政府责任更加重大。环境公益诉讼是为了维护社会公共利益，挽回国家损失，涉及到的诉讼成本理应由社会负担，比如鉴定费用，其他诉讼费用，这些费用应当由财政、社会以及污染、破坏生态环境、自然资源的侵权人共同负担。我国信托法第六十条规定：为了发展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信托。第六十一条规定：国家鼓励发展公益信托。根据这些法律规定应当在省、自治区、直辖市及省会城市、地级市等设立“环境保护公益基金”，基金由基金会信托管理。公益基金的资金来源由当地政府每年拨入一定资金，社会力量募捐一部分资金，法院判决原告胜诉的环境公益诉讼案件，被告应当支付的赔偿金向该基金支付。环境保护公益基金的资金可用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境。

  　　（四）建立环境污染强制责任保险制度

  　　在我国“污染企业受益，政府埋单，公众受害”基本成为环境污染事件的定律。对于企业来讲，污染生态环境具有潜在性。有的企业为了降低生产成本，而任意排污；有的企业主观上想做好环境保护工作，但在生产过程中由于各种原因而污染了环境。面对不可避免的各种风险引发的环境污染赔偿责任，企业需要一项有效的管理手段来减少自己的损失，社会需要有一种制度来弥补公共利益损失，受害人需要一个有实力的主体来赔偿损失，环保公益诉讼需要有一定的资金来启动诉讼程序，人民法院的生效判决需要有一种机制来保障执行，这就是环境污染责任保险。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。但是由于我们采取的是“政府推动，市场运作”原则，属于自愿险种，这可能会使环境污染责任保险制度大打折扣，甚至形同虚设。我们应当借鉴英国、法国的经验，建立以“自愿保险为主，强制保险”为辅的环境污染责任保险制度。由国家环保部确定在一些容易造成环境污染的行业，如化工、电力、石油、造纸、采矿等，实行强制环境污染责任保险。对于这些特定行业，在设立企业，项目设计，企业年检时进行监管，没有购买强制环境污染责任保险的企业不得批准设立，没有购买强制环境污染责任保险的建设项目不得审批，没有购买强制环境污染责任保险的企业不得年检。对于其他行业则可实行自愿投保。

    作者：全国政协常委、最高人民法院副院长 万鄂湘